PPP之憂：百億資本金把民企擋在門檻外
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在京皖粵桂等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管各地PPP入庫項(xiàng)目正在加速落地，但民資的參與度并不理想，出現(xiàn)國有資本熱，民營資本冷；建設(shè)環(huán)節(jié)熱，運(yùn)營環(huán)節(jié)冷；銀行資本熱，自有資金冷等諸多問題。在這背后，與“國資流失憂慮”、“不確定焦慮”和“融資困境”等理念、機(jī)制障礙密切相關(guān)。其中，有地方患上“國資流失憂慮”，很多PPP項(xiàng)目設(shè)置注冊資本金100億元、總資產(chǎn)500億元的條件進(jìn)行招標(biāo)，目的是把大部分民企排除在外。不少基層干部、專家呼吁，理順體制機(jī)制，破解PPP項(xiàng)目的民資“響應(yīng)瓶頸”，點(diǎn)燃民資熱情，推動其為穩(wěn)增長作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
“三冷三熱”凸顯民資響應(yīng)度低下
2014年下半年以來，我國PPP合作掀起熱潮，但深入分析參與的主體、環(huán)節(jié)、資金來源等因素，存在“三冷三熱”現(xiàn)象，暴露出民資響應(yīng)度低下的問題。
一是國有資本熱，民營資本冷。全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第二季度報(bào)告顯示，財(cái)政部示范項(xiàng)目中，已簽約的民企占比為36％。不少地方財(cái)政部門人士對記者說，相對國企而言，民企中標(biāo)的項(xiàng)目相對偏少。安徽國厚資產(chǎn)PPP事業(yè)部負(fù)責(zé)人黃彬的經(jīng)歷更說明問題，在他跑招投標(biāo)的過程中，省市層面的PPP基本是清一色的央企參與，在縣級層面，也只是偶爾能看到兩三家比較上規(guī)模的民企。
國家財(cái)政學(xué)會PPP專業(yè)委員會秘書長、中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員孫潔說，從地方PPP實(shí)際落地情況看，政府在與社會資本合作中存在國有資本熱、民營資本冷的現(xiàn)象，民企自身參與項(xiàng)目投資額占比依然較小。
二是建設(shè)環(huán)節(jié)熱，運(yùn)營環(huán)節(jié)冷。不少地方反映，當(dāng)前的PPP合作中，不少社會資本方只愿意承接工程建設(shè)環(huán)節(jié)，對后續(xù)的運(yùn)營環(huán)節(jié)不感興趣。中國財(cái)政科學(xué)院院長劉尚希說，對社會資本方來說，參與投資建設(shè)的積極性很高，參與運(yùn)營的積極性普遍低落。
國家發(fā)改委國際合作中心PPP項(xiàng)目辦主任周凱波說，民營資本對投資回報(bào)效率要求很高，在實(shí)踐中也存在中標(biāo)企業(yè)建設(shè)施工完畢就把運(yùn)營打包轉(zhuǎn)移給其他公司的情況，增加了政府兜底責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。他說，社會資本的擔(dān)憂正好反映了現(xiàn)在PPP項(xiàng)目操作過程中一些問題短板。
孫潔等專家認(rèn)為，社會資本對參與后期運(yùn)營不積極，“從實(shí)際操作層面看，可能還在觀望。”
三是銀行資本熱，自有資金冷。采訪過程中，不少民營企業(yè)反映，PPP項(xiàng)目資金門檻高，拿到項(xiàng)目，更多要靠拆借的銀行資金。
廣州某股份制銀行高管說，民企本身實(shí)力弱是其參與PPP合作的重大障礙，因此銀行資金對PPP項(xiàng)目的參與是必要的，但是民資依靠杠桿進(jìn)入PPP可能會有巨大風(fēng)險(xiǎn)。
提升積極性面臨多重障礙
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，PPP合作中之所以出現(xiàn)“三冷三熱”局面，與“國資流失憂慮”、“不確定焦慮”和“融資困境”等理念、機(jī)制障礙密切相關(guān)。
一是“國資流失憂慮”依然存在。在東部某省，很多PPP項(xiàng)目設(shè)置注冊資本金100億元、總資產(chǎn)500億元的條件進(jìn)行招標(biāo)。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門一位專業(yè)人士說，這樣做的目的是把大部分民企排除在外，中央八項(xiàng)規(guī)定之后，市縣一級實(shí)際操作的行業(yè)主管部門和其授權(quán)機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目信息發(fā)布、市場預(yù)測、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)均要求談判的社會資本是央企或國有企業(yè)，以減少廉政風(fēng)險(xiǎn)。
中山大學(xué)教授林江說，部分政府部門希望不要產(chǎn)生“不必要的麻煩”，設(shè)置隱形門檻阻礙民營資本進(jìn)入的現(xiàn)象在不少地市級政府都還比較嚴(yán)重。不減反增的“國資流失憂慮”，直接導(dǎo)致在PPP模式推廣中出現(xiàn)“高度重視，低效落實(shí)”的局面。
二是“不確定焦慮”持續(xù)發(fā)酵。杭州灣大橋項(xiàng)目運(yùn)營初期，2009年?duì)I業(yè)毛利率為63.93％，屬于比較高的回報(bào)，但運(yùn)營5年后，相隔不遠(yuǎn)的競爭性項(xiàng)目杭甬客運(yùn)專線和杭州灣第二通道建成通車，致使投資回報(bào)率急劇下降，部分社會資本迅速撤出。
廣州一家基礎(chǔ)設(shè)施投資集團(tuán)的財(cái)務(wù)主管說，面對PPP大餐，不少民資陷入猶疑。其主要原因是，在不少PPP案例中，政府方的變動導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)生“質(zhì)變”，民資由于處于弱勢缺乏保障，擔(dān)憂“兌現(xiàn)”不確定性的情緒持續(xù)發(fā)酵。
三是“融資困境”難以擺脫。在一些省份，國有企業(yè)通過發(fā)債等手段，部分融資成本可以控制在3％左右，一般民營企業(yè)的融資成本則至少達(dá)到8％－10％。發(fā)改委投資司副司長韓志峰說，PPP主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，民營企業(yè)總體規(guī)模較小，實(shí)力較弱，融資難度大，制約其參與PPP項(xiàng)目的機(jī)會。
廣西南寧市PPP中心副主任農(nóng)強(qiáng)超說，南寧PPP項(xiàng)目的合作伙伴很少有民營企業(yè)，這與民資實(shí)力有關(guān)。市里原則是要求10億元以上，民企自己可以拿出一定資本金，但難以一次性拿出現(xiàn)金，而銀行相對而言會更信任國有企業(yè)。
破除“瓶頸”亟須機(jī)制創(chuàng)新
有關(guān)專家建議，在當(dāng)前投資增速下滑的大背景下，有關(guān)方面應(yīng)加大力度，破除“瓶頸”，推動民營資本更快、更好進(jìn)入PPP投資領(lǐng)域。
其一，建立免責(zé)機(jī)制。廣西發(fā)改委有關(guān)人士說，做試點(diǎn)，要允許成功，也要允許失敗。推動PPP項(xiàng)目開花結(jié)果，要有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。
周凱波說，進(jìn)一步推動民營資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，不僅僅文件上要“撤門檻”，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，還要通過立法、立規(guī)來消除政府工作人員的顧慮。要明確界定故意、過失與不可抗力因素，進(jìn)行區(qū)別對待。
其二，創(chuàng)新合作方式。孫潔說，從客觀上講，央企的綜合能力比較強(qiáng)，因此中標(biāo)率方面確實(shí)比民企高，但民企也有其自身靈活性的優(yōu)勢，“如果能協(xié)調(diào)建立央企與民營資本合作的聯(lián)合體，那么一定能取得事半功倍的效果。”
發(fā)改委投資司副司長韓志峰說，要采取多種方式吸引民間資本。要在PPP項(xiàng)目中推動混合所有制，鼓勵民企、國企、外企共同成立項(xiàng)目公司，共同推動項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營。民間投資不一定就是民營企業(yè)投資，要鼓勵把分散的民間資金通過設(shè)立基金等方式積累起來，以股權(quán)投資等方式參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中。要鼓勵民營企業(yè)之間加強(qiáng)聯(lián)合合作，通過組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項(xiàng)目。
業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，要鼓勵民營資本加大融資力度并適度對民企增信進(jìn)行支持，引導(dǎo)各商業(yè)銀行、股份制銀行及PPP基金積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品，優(yōu)先為民企PPP項(xiàng)目進(jìn)行金融服務(wù)。探索出臺獎補(bǔ)民企和混合所有制企業(yè)中標(biāo)PPP項(xiàng)目的政策。
其三，合理設(shè)計(jì)權(quán)責(zé)。不少基層干部認(rèn)為，責(zé)權(quán)利對等的制度設(shè)置，對于加快民資進(jìn)入PPP領(lǐng)域具有關(guān)鍵作用。廣州產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司總經(jīng)理林旭初說，必須設(shè)計(jì)合理的合同范式。從地方政府角度看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要明確責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂㈨?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容。從社會資本的角度看，合同訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會資本的收益率。廣西財(cái)政廳有關(guān)人士建議，加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程，解決立法缺位問題，在明確義務(wù)的基礎(chǔ)上，切實(shí)保障PPP合作雙方權(quán)益，免除企業(yè)后顧之憂，讓社會資本尤其是民營資本放心參與。
