十萬億PPP項目怎么管 財政部發改委這樣分工
記者陳益刊
[如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，還是會給實際操作帶來困難。因為很多基礎設施就是提供公共服務，如提供教育和醫療的教學樓和醫院大樓]
當政府和社會資本合作(PPP)項目擬投資額邁入10萬億元臺階時，如此龐大項目的管理成為焦點，而以財政部、國家發改委等部委在PPP領域間如何分工更是迫切需要解決的問題，7月份國務院常務會議厘清了相關部門在PPP領域分工職責后，近期兩份文件披露，主推PPP兩部門——財政部和國家發改委的分工逐漸清晰，兩者著力點分別是公共服務領域和基礎設施領域。
財政、發改分管公共服務與基礎設施
10月12日，財政部發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(下稱《公共服務通知》)，旨在說清財政部門統籌負責在公共服務領域的PPP改革工作。
8月底，國家發改委頒發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(下稱《基礎設施通知》)，主要闡明國家發改委統籌負責基礎設施領域的PPP推進工作。
財政部和國家發改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而上述兩份通知則將PPP領域劃分為公共服務和基礎設施兩大類，分別由財政部和國家發改委統籌負責。
《公共服務通知》明確，財政部統籌推進公共服務領域深化PPP改革工作。各級財政部門要聚焦公共服務領域。要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作。
《基礎設施通知》則明確，各地發展改革部門要會同有關行業主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。
國家發改委還列出了傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領域、百余個項目。
目前兩部委并未就公共服務與基礎設施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域。
大岳咨詢總經理金永祥對《第一財經日報》記者表示，希望基礎設施離不開公共服務，公共服務也離不開基礎設施，不希望發改和財政分別管理一些行業的PPP，所有行業的PPP基本政策應該統一，由發改委或財政部出臺都可以，行業之間的差別由行業主管部門去解決，“由于行業未來收費在不斷變化，他也不贊成一個部門負責收費行業的PPP，另一個部門負責非收費行業的PPP。”
此前，長期研究PPP的清華大學教授王守清告訴本報記者，如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，還是會給實際操作帶來困難。因為很多基礎設施就是提供公共服務，如提供教育和醫療的教學樓和醫院大樓，有的基礎設施可以跟使用者收費，但很多基礎設施也不能跟使用者收費；像產業新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是一個整體，沒法區分，區分了也就沒法集成提高效率。
項目論證、法律采用各有側重
財政部門在項目可行性論證基礎上，是否采用PPP模式更強調物有所值評價和財政承受能力論證。而發改部門則將項目是否適用PPP模式的論證，納入到項目可行性研究論證和決策。
財政部門在選擇社會資本時更強調采用政府采購法等法規來選擇社會投資者，而發改部門在選擇PPP合作伙伴時更強調采用《招標投標法》等法律法規來選擇社會資本。
《公共服務通知》稱，在充分論證項目可行性的基礎上，各級財政部門要及時會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。按照政府采購法相關規定擇優確定社會資本合作伙伴。
《基礎設施通知》稱，對擬采用PPP模式的項目，要將項目是否適用PPP模式的論證納入項目可行性研究論證和決策。對確定采用PPP模式的項目，要按照《招標投標法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。
不過，為了簡化審批環節，《公共服務通知》稱，對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。
共同鼓勵民資參與營造公平氛圍
無論是公共服務領域還是基礎設施領域，兩部委共同鼓勵民營資本參與PPP項目，消除當前PPP工作中存在的國企和民企待遇不一致問題。
《公共服務通知》稱，各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。
另外，該通知特別強調，不得以不合理的采購條件(包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等)對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。
《基礎設施通知》提出，樹立平等合作觀念，多推介含金量高的項目，給予各類投資主體公平參與機會，鼓勵和引導民營企業、外資企業參與PPP項目。招標選擇社會資本方時，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。
共同規范PPP項目推進工作
兩部委從不同職責范圍來規范PPP項目推進工作。
《公共服務通知》稱，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。
另外，財政部希望充分發揮PPP示范項目的引領作用，規范PPP項目發展。
《基礎設施通知》稱，要依法簽訂規范的項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、履約監督、信息披露等內容，細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。
另外，國家發改委要求強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關主體切實強化責任，履行法定義務。加強政務誠信建設，提高政府履約能力，優化社會資本參與PPP項目的信用環境。
