中青報(bào)：地方立法不能為權(quán)力“任性”開綠燈

具有立法的熱情是一回事，是否具備立法能力特別是制定“良法”的能力，則是另一回事。

1月20日，山東省臨沂市第十八屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議第三次全體會(huì)議審議通過了《臨沂市制定地方性法規(guī)條例》，這是新修正的立法法賦予設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)后，該市所審議通過的第一部地方性法規(guī)。

與臨沂市相似，許多設(shè)區(qū)的市都是在今年年初召開的人代會(huì)上，正式行使了人大立法權(quán)。多年的“立法夢(mèng)”終于變成現(xiàn)實(shí)，具有劃時(shí)代的意義。

多年來，為數(shù)不少的城市一直在追求成為“較大的市”，其主要目的之一就是獲得地方立法權(quán)。在立法法修改并獲得省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)定后，多數(shù)地方都在第一時(shí)間啟動(dòng)了首部地方立法的準(zhǔn)備工作。在正式獲得立法權(quán)三四個(gè)月后，許多地方的“立法處女作”就正式面世，足以說明它們行使立法權(quán)的急迫心情。

不過，我們也需要清楚的是，具有立法的熱情是一回事，是否具備立法能力特別是制定“良法”的能力，則是另一回事。立法是高層次的制度設(shè)計(jì)，不僅是件力氣活，更是技術(shù)活。制定管用的良法，需要足夠的立法能力和高超的立法技術(shù)。在國家立法日益強(qiáng)調(diào)精細(xì)化、可操作的今天，地方特別是設(shè)區(qū)的市制定實(shí)施性法規(guī)規(guī)章的空間在不斷收窄。如果在能力不足的情況下立法，不僅會(huì)容易走入重復(fù)立法、“花瓶式立法”的泥潭，還有可能出現(xiàn)立法濫權(quán)、立法沖突等問題。

多數(shù)省份人大常委會(huì)在評(píng)估設(shè)區(qū)的市人大是否具備立法能力時(shí)，重點(diǎn)考核了其法制工作機(jī)構(gòu)和專門委員會(huì)設(shè)置情況。因此，在正式獲得立法權(quán)前，多數(shù)設(shè)區(qū)的市人大都新設(shè)了法制委員會(huì)，或者在常委會(huì)增設(shè)了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)。但是，僅僅增設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)、增加幾個(gè)編制，對(duì)于增強(qiáng)立法能力的作用是有限的。真正的立法能力，首先是對(duì)立法信息的掌握和選取、判斷能力。目前人大立法的一個(gè)最大障礙，就是對(duì)實(shí)務(wù)工作了解不夠，在多數(shù)情況下，人大負(fù)責(zé)立法的工作人員掌握的信息不如實(shí)務(wù)部門工作人員。信息的缺乏和不對(duì)稱，容易導(dǎo)致其在立法過程中被業(yè)務(wù)主管部門或者利益集團(tuán)牽著鼻子走。這樣，立法不能限權(quán)，反而容易為權(quán)力“任性”開綠燈。

因此，對(duì)于新獲得立法權(quán)的地方來說，首先要著力增強(qiáng)立法項(xiàng)目相關(guān)信息的獲取、分析和判斷能力。對(duì)于立法項(xiàng)目涉及的實(shí)務(wù)工作，一定要明白“會(huì)上得來終覺淺，絕知此事要躬行”，務(wù)必要提前親歷親為，深入了解。立法項(xiàng)目的具體負(fù)責(zé)人員掌握的信息超過實(shí)務(wù)部門工作人員，才有可能阻塞立法中的“私貨”，才能對(duì)相關(guān)的制度爭(zhēng)議作出科學(xué)的分析判斷。也只有這樣，人大才能觸及復(fù)雜利益關(guān)系的、政府部門不愿碰的立法“深水區(qū)”，真正做到“立法為民”。

彭真同志曾說過，立法是“在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。在立法過程中，人大要努力找出矛盾的癥結(jié)所在，敢于直面利益紛爭(zhēng)，以科學(xué)、公正、務(wù)實(shí)的態(tài)度果斷做出決策。如果不愿直面矛盾，一味和稀泥，回避矛盾，甚至遷就部門利益，立法質(zhì)量就難以保證，地方立法的意義就會(huì)降低。這一點(diǎn)，尤其需要?jiǎng)傞_始行使地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)注意。

全面啟動(dòng)地方立法權(quán)還需要解決許多新的課題。比如，全國人大常委會(huì)由于地方性法規(guī)大幅增加，備案審查工作一定要跟上，要通過備案審查，及時(shí)糾正地方立法中存在的問題，避免立法濫權(quán)和立法“任性”，并根據(jù)普遍存在的問題，提出指導(dǎo)性意見。就目前全國人大常委會(huì)的備案審查工作機(jī)制和力量來說，可能還有很多工作要做。再比如，各級(jí)人大要根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，逐步增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，盡快建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度；同時(shí)，要擴(kuò)大從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者的比例，探索推行立法工作者職業(yè)資格制度，等等。

新獲得立法權(quán)的地方，沒有這些配套制度的跟進(jìn)，制定出高質(zhì)量的地方性法規(guī)真的有可能“難于上青天”。