自2015年4月21日天津自貿(mào)區(qū)掛牌時(shí)啟動(dòng)《條例》的起草制定工作，到12月24日審議通過，前后僅8個(gè)月時(shí)間。在國務(wù)院批準(zhǔn)第二批設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的三省市中，天津市也是率先出臺(tái)地方性法規(guī)的。

2015年12月24日，天津市人大常委會(huì)第23次會(huì)議全票表決通過《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(下稱《條例》)，并于同日公布施行。

《條例》共有8章58條。這一《條例》的出臺(tái)，意味著天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)、管理、改革、創(chuàng)新有了基本的法治框架。同時(shí)，天津自貿(mào)區(qū)在投資開放、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域的創(chuàng)新做法也以地方性法規(guī)的形式確立下來。

自2015年4月21日天津自貿(mào)區(qū)掛牌時(shí)啟動(dòng)《條例》的起草制定工作，到12月24日審議通過，前后僅8個(gè)月時(shí)間。在國務(wù)院批準(zhǔn)第二批設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的三省市中，天津市也是率先出臺(tái)地方性法規(guī)的。從天津市的角度看，為一個(gè)試驗(yàn)區(qū)立法，立一個(gè)保證試驗(yàn)的法規(guī)，在天津市地方立法歷史上亦是第一次。

這一過程中經(jīng)歷了哪些困難與考量？這一部地方性法規(guī)對(duì)天津自貿(mào)而言有具有怎樣里程碑的意義？近日，天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)部門首次對(duì)外披露自貿(mào)區(qū)條例制定的全過程。

條例起草“三大難”

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)本是新生事物，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法并無先例可循。天津自貿(mào)這一條例的制定和出臺(tái)亦可為其他自貿(mào)區(qū)的立法之路提供借鑒。

2014年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，2015年4月8月國務(wù)院印發(fā)《中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(下稱《總體方案》).

《總體方案》明確要求，“天津市要通過地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度”。這一《總體方案》既是設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)根本依據(jù)，也是制定《條例》的主要依據(jù)。

在天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)掛牌后，關(guān)于《條例》的研究制定工作就已經(jīng)開始了。天津市人大常委會(huì)和天津市政府有關(guān)部門組成聯(lián)合起草組進(jìn)行調(diào)研起草。

天津市人大常委會(huì)法工委主任高紹林介紹，這一條例的制定和出臺(tái)并非易事。

高紹林表示，按照一般的地方立法規(guī)律，需要自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行1到2年后，在總結(jié)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)和不足的基礎(chǔ)上再進(jìn)行立法工作。但按照全國人大常委會(huì)的有關(guān)決定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)只有3到5年的試驗(yàn)期，而且很多先行先試政策都沒有相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)，急需通過制定地方性法規(guī)，為先行先試政策提供法律保障。在缺乏充分實(shí)踐基礎(chǔ)的情況下，進(jìn)行地方立法確實(shí)是很困難的事情，很有挑戰(zhàn)性。

時(shí)間緊、要求高對(duì)立法工作而言也是不小的挑戰(zhàn)。一般來講，出臺(tái)一部地方性法規(guī)，從調(diào)研、起草到審議通過至少需要一兩年、甚至更長時(shí)間。但這一《條例》前后僅用了8個(gè)月，更重要的是，涉及立法權(quán)限問題，處理起來難度很大。

首先，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大部分改革試點(diǎn)政策都是中央事權(quán)，《條例》作為地方性法規(guī)能否規(guī)定、如何做規(guī)定都存在不同認(rèn)識(shí)；同時(shí)，很多先行先試政策都具有臨時(shí)性、不穩(wěn)定的特點(diǎn)，而立法要求確定性，如何處理政策臨時(shí)性與立法確定性的關(guān)系也是一個(gè)需要厘清的理論問題。

為持續(xù)改革預(yù)留制度空間

天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理體制，既不同于上海，也不同于廣東和福建。

首先，《條例》明確了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)和各片區(qū)管理機(jī)構(gòu)的功能定位和權(quán)責(zé)關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)整體工作、研究重大問題，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主要負(fù)責(zé)組織研究、推動(dòng)落實(shí)和總結(jié)評(píng)估改革創(chuàng)新措施，片區(qū)管理機(jī)構(gòu)具體行使各片區(qū)的管理職能，落實(shí)改革創(chuàng)新任務(wù)。

同時(shí)，改革要容錯(cuò)，這在《條例》中亦有多處體現(xiàn)。

例如，《條例》規(guī)定“鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗，保護(hù)制度創(chuàng)新的主動(dòng)性、積極性，營造自主改革、積極進(jìn)取的環(huán)境。”

再如，“市人民政府有關(guān)部門、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)會(huì)同國家有關(guān)駐津管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際需要，研究提出推進(jìn)投資開放、貿(mào)易便利和金融創(chuàng)新等方面的改革創(chuàng)新措施，爭(zhēng)取國家支持在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試。”

此外，這部條例還具有“鞏固行政管理體制改革成果、率先實(shí)行企業(yè)名稱登記制度改革、明確金融開放創(chuàng)新政策、突出服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則接軌”等特點(diǎn)。

值得一提的是，在企業(yè)名稱登記制度改革方面，《條例》規(guī)定“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)簡化企業(yè)名稱登記程序，除涉及前置審批事項(xiàng)或者企業(yè)名稱核準(zhǔn)與企業(yè)設(shè)立登記不在同一機(jī)關(guān)的以外，企業(yè)名稱不再實(shí)行預(yù)先核準(zhǔn)，實(shí)行企業(yè)名稱自主申報(bào)。”

具體而言，《條例》要求企業(yè)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)開放企業(yè)名稱數(shù)據(jù)庫，建立企業(yè)名稱申請(qǐng)的查詢比對(duì)系統(tǒng)，申請(qǐng)人可以自行登錄查詢比對(duì)系統(tǒng)，確認(rèn)其擬使用的名稱不違反企業(yè)名稱登記規(guī)則，即可自主申報(bào)，并對(duì)申報(bào)的名稱承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于違反企業(yè)名稱登記規(guī)則的企業(yè)名稱，登記機(jī)關(guān)不予登記，對(duì)于已登記的不適宜名稱，登記機(jī)關(guān)有權(quán)糾正，以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼代替。

此外，在金融政策方面，《條例》審議過程中，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于金融支持中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。

這一《指導(dǎo)意見》中有關(guān)人民幣跨境使用、外匯管理制度改革、促進(jìn)租賃業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)向中小微企業(yè)提供貸款和保證保險(xiǎn)等方面重要金融創(chuàng)新政策均在《條例》中作出了明確規(guī)定。