近年來，規范的城市資本下鄉推動了農業轉型發展和提質增效。但同時，部分資本下鄉項目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農業附屬設施的帽子，卻改變了農地用途和性質，不僅面臨很大的政策、法律風險，也隱含著與農民的利益矛盾。

近年來，規范的城市資本下鄉推動了農業轉型發展和提質增效。但同時，部分資本下鄉項目卻走了樣，打起了土地政策的“擦邊球”，戴著修建農業附屬設施的帽子，卻改變了農地用途和性質，不僅面臨很大的政策、法律風險，也隱含著與農民的利益矛盾。

資本下鄉“走了樣”

違規用地風險大

在某地近郊，一資本下鄉項目始建于2011年，業主已累計投入了3000多萬元，重點以特色效益農業為基礎，配套發展休閑旅游業。

但業主張天新(化名)接受采訪時，卻向記者表示，自己心里總是“懸吊吊”的、不踏實，原因就在于為了解決項目用地問題，項目以臨時生產用房和農業附屬設施建設的名義，實際建的是主題餐廳和商業經營設施，碰到了用地紅線，風險很大。

據了解，這個資本下鄉項目雖然簽的是土地流轉合同，但業主卻在承包地上建起了房屋。張天新說：“以前土地都是撂荒的，由于租金比較高，農戶默認了修房的行為，但土地租賃有期限、農地改變用途也違規，合同到期，農民要求原貌歸還土地該怎么辦？土地執法部門來查處，要求拆掉房屋，又該怎么辦，這些我們心里都沒底。”

無獨有偶，記者采訪的另一個資本下鄉項目也是“戴”著建農業附屬設施的帽子，其實搞的是永久經營性建設。項目業主劉海(化名)說，公司搞休閑垂釣觀光農業，要想賺錢，廚房、餐廳、住宿設施也是必須配套的。但現在農業項目用地難，基本批不了建設用地指標，就只能打“擦邊球”。

一些基層干部介紹，有的資本下鄉項目為了突破用地限制搞變通，如修建水泥柱，將建筑物從地方騰空，使項目看似滿足政策規定的建筑不破壞耕作層的要求；有的則修建所謂的陽光餐廳，其中保留一定的綠地、水塘，看起來好像沒有改變土地用途；有的則修建木屋，如果被查處，也可以低成本拆除……這些都是規避監管的慣常做法。

用地需求無法滿足

資本下鄉有顧慮

采訪中，記者發現，在一些地區，資本下鄉用地違規現象之所以多發，既與項目投入不規范，為謀取利益故意觸碰用地紅線有關，同時一些合理的配套建設用地需求無法得到滿足，也使部分項目不得不“繞著政策走”。

在城市近郊農村，用地資源更是緊缺，不少農業企業和專業合作社就反映，發展都市農業，需要建設鄉村旅游、農家樂等配套商業和服務設施，但目前農業附屬建設用地緊缺，影響了“一三產業”互動效應。

“搞特色效益農業，就不能光就農業說農業，要發揮農業休閑、觀光、旅游等功能，延長產業鏈、挖掘附加值，都需要建設配套用房和設施，但農業建設用地管控嚴格，如果觸碰紅線，風險很大。”西部一農業企業公司總經理劉穆(化名)說。

在某花卉種植大縣，一家專業合作社流轉了近200畝土地種植花卉，為了延長花卉保鮮期、錯季銷售，合作社曾打算修建占地2畝的標準化凍庫和附屬用房，但在申請用地需求時，發現這些設施無法辦理產權證，因為擔心資金投入沒有政策保障，合作社終止了項目建設。

記者了解到，根據相關規定，農業結構調整，可以允許在農地上建設一定數量的臨時生產用房，不辦理產權。但什么是臨時？臨時期限有多長？都沒有明確規定，各地都在“摸著石頭過河”。隨著農業投資體量越來越大，用地矛盾可能會越來越多暴露出來。

加強農業用地管理

破解法律、政策障礙

業內人士認為，應該加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范，要求各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度，對租地條件、經營范圍和違規處罰等做出規定。對工商資本租賃農戶承包地要有明確的上限控制，要進行資格審查和項目審查。特別是要防止工商資本下鄉租賃承包地后擅自改變土地農業用途，搞“非農化”或“圈而不用”，破壞農業綜合生產能力。

在現階段，為城市資本下鄉出臺專門政策十分必要，一方面凸顯政策的“規范和引導”作用，設定耕地保護、產業準入、環境保護、農民利益分配等底線，要求城市資本遵循產業發展規劃要求，明確經營方向，避免資本對小農的擠壓。另一方面，也要在土地、稅收、金融等領域為城市資本規范下鄉創造條件，聯動城鄉產業發展，實現城市資本與農民共建共享共發展。

從具體政策舉措來說，可以在嚴格集體建設用地用途管制政策，嚴格按規劃批準使用，進行嚴格用地審查，防止資本下鄉借此占田圍地造房，搞變相的房地產開發、銷售，同時推動城鄉規劃全覆蓋，協調農業產業發展、城鄉建設、土地利用規劃，明確城市資本下鄉參與各類建設的合理空間，適度考慮農業項目建設用地合理配套需求，配套合理的建設用地指標，支持都市農業發展。