今年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[2014]63號(hào))規(guī)定的實(shí)施步驟的第一階段(2014-2015年)，將進(jìn)入最后一個(gè)季度。總體上，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但仍存在許多困難。

今年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[2014]63號(hào))規(guī)定的實(shí)施步驟的第一階段(2014-2015年)，將進(jìn)入最后一個(gè)季度。總體上，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)取得了較大進(jìn)展，但仍存在許多困難。未來(lái)要按時(shí)、高效地實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，更好地完成政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告乃至政府會(huì)計(jì)改革，需促進(jìn)主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告編制的財(cái)政部門(mén)與主要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的審計(jì)部門(mén)形成合力、共同發(fā)揮作用，抓住“編”與“審”兩條主線。

財(cái)政與審計(jì)對(duì)準(zhǔn)則的理解要一致

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制需要以政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)和依據(jù)，因此需要盡快建立起一套合理、有效的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)、詳盡、明晰，不應(yīng)含糊其辭，尤其是下一步工作的重心在于具體準(zhǔn)則的制定，更應(yīng)努力朝這個(gè)方向校準(zhǔn)。

政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則同時(shí)也是串聯(lián)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制與審計(jì)的橋梁和紐帶，無(wú)論是編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，還是開(kāi)展政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則都是基本依據(jù)。

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)，涉及財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體的財(cái)政部門(mén)和財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)主體的審計(jì)部門(mén)，需要二者具備一個(gè)共同基礎(chǔ)。所謂具備共同基礎(chǔ)，一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于雙方對(duì)相關(guān)規(guī)則特別是關(guān)鍵規(guī)則的理解應(yīng)當(dāng)具有一致性。在實(shí)際工作中，往往出現(xiàn)審計(jì)部門(mén)與被審計(jì)單位因?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)等規(guī)則的理解不同而導(dǎo)致的分歧。

這種分歧的產(chǎn)生，與我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)尚需進(jìn)一步推進(jìn)有關(guān)，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。從這個(gè)意義上講，審計(jì)部門(mén)在推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)中需要發(fā)揮與以往不同的作用，應(yīng)當(dāng)在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定階段就積極參與并進(jìn)行相應(yīng)的推動(dòng)。這不僅對(duì)提高審計(jì)工作的效率和質(zhì)量是有利的，而且對(duì)審計(jì)部門(mén)通過(guò)審計(jì)推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)也是有利的。

四個(gè)突出問(wèn)題要解決

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制是一項(xiàng)全面性、綜合性的工作，需要克服許多困難、解決許多問(wèn)題。當(dāng)前政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制工作面臨幾個(gè)突出問(wèn)題。

一是編制主體問(wèn)題。在我國(guó)，由于構(gòu)成復(fù)雜，政府這個(gè)概念在不同情境下，范圍可大可小、內(nèi)涵可多可少，并不完全一致。有可能作為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體的單位或組織非常繁雜且數(shù)量眾多，要判斷究竟哪些單位應(yīng)當(dāng)作為政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制主體非常困難。因此，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告首先必須明確主體，或者說(shuō)滿足什么樣條件的主體應(yīng)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

二是資產(chǎn)定義及范疇問(wèn)題。由于政府構(gòu)成的復(fù)雜和政府范疇的不確定，以及對(duì)政府資產(chǎn)認(rèn)識(shí)得不全面，我國(guó)政府資產(chǎn)的定義和范疇長(zhǎng)期處于不明確的狀態(tài)。不僅哪些資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)屬于政府資產(chǎn)難以說(shuō)清，甚至連政府是否擁有資產(chǎn)以及政府是否能夠擁有資產(chǎn)都存在爭(zhēng)議。

三是資產(chǎn)計(jì)量問(wèn)題。當(dāng)以貨幣計(jì)量資產(chǎn)的價(jià)值時(shí)，如何處理好資產(chǎn)估值的穩(wěn)定性、防止國(guó)有資產(chǎn)流失、避免高估資產(chǎn)價(jià)值而影響政策判斷等多方面的平衡，都是需要考慮的問(wèn)題。特別是土地、礦產(chǎn)等自然資源的貨幣衡量更是十分困難。從采用什么樣的估價(jià)方法到采用什么樣的估價(jià)原則等許多問(wèn)題，都存在不小的爭(zhēng)議。

四是負(fù)債確認(rèn)問(wèn)題。政府負(fù)債的確認(rèn)有著許多難題。例如，雖然理論界對(duì)政府負(fù)債的認(rèn)識(shí)基本已經(jīng)處于一個(gè)統(tǒng)一的框架之下，但社會(huì)各界對(duì)負(fù)債的認(rèn)識(shí)仍存在較大分歧。許多人都只看到具體的、確定的債務(wù)，對(duì)潛在的或有的債務(wù)，或者沒(méi)有概念，或者難以理解。再例如，行政部門(mén)與事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等組織之間沒(méi)有分清界限，往往導(dǎo)致政府將不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)承擔(dān)下來(lái)，或者對(duì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)不予承擔(dān)。

對(duì)這些難題，從編制角度看，財(cái)政部門(mén)等編制工作的組織實(shí)施和具體編制單位，可以通過(guò)采取小步快跑、逐步推進(jìn)的方式來(lái)解決或應(yīng)對(duì)困難。例如，先從短期項(xiàng)目開(kāi)始，而后逐步過(guò)渡到長(zhǎng)期項(xiàng)目；先從財(cái)務(wù)資源開(kāi)始，而后逐步過(guò)渡到經(jīng)濟(jì)資源；從程度較低的權(quán)責(zé)發(fā)生制開(kāi)始，而后逐步過(guò)渡到程度較高的權(quán)責(zé)發(fā)生制。

從審計(jì)角度看，一方面，審計(jì)部門(mén)需要加緊研究從審計(jì)角度看什么樣的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則是可接受的，以及如何確定已經(jīng)編制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告是否符合、在何種程度上符合可接受的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求等理論性問(wèn)題；另一方面可以對(duì)試編的政府財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行試審，通過(guò)熟悉相關(guān)情況，為解決政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告“為什么審”、“審什么”、“怎么審”等問(wèn)題提供直觀認(rèn)識(shí)、積累經(jīng)驗(yàn)，并有可能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行試編規(guī)則存在的問(wèn)題從而推進(jìn)制度建設(shè)。

總之，財(cái)政部主導(dǎo)準(zhǔn)則制定、組織實(shí)施財(cái)務(wù)報(bào)告編制等工作，可視作政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的內(nèi)部推動(dòng)。審計(jì)部門(mén)主導(dǎo)財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)工作，通過(guò)審計(jì)促使有關(guān)方面完善制度，可視作政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的外部推動(dòng)。抓住“編”和“審”這兩條主線，以內(nèi)外結(jié)合方式推動(dòng)改革，應(yīng)是我國(guó)未來(lái)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建設(shè)的有效推進(jìn)方式。